11月24日,《國務院關於取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》發佈,取消和下放58項行政審批項目,取消67項職業資格許可和認定事項,取消19項評比達標表彰項目,將82項工商登記前置審批事項調整或明確為後置審批。自去年5月至今,國務院已先後7次取消和下放了600多項行政審批等事項。
      細心的人們發現,從國務院宣佈取消和下放審批事項,到最終公佈所有審批事項目錄,往往有一個時間差,在同期發佈的目錄里,常有一些項目“缺席”。過了一段時間,這些項目才會在新發佈的取消和下放行政審批事項清單里被公佈出來。為什麼會出現這種現象?
      “這恰恰表明簡政放權是按照法律程序進行的,是依法行政的重要體現。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授王滿傳在接受中國青年報記者採訪時表示。王滿傳把自己在電腦中留存的歷次取消下放行政審批事項的資料一一調出來,逐項加以分析後發現,每一項取消和下放的行政審批事項都註明瞭原來設定的依據。
      從簡政放權看“法無授權不可為”
      去年5月15日,國務院決定取消和下放行政審批項目等事項(國發〔2013〕19號),共117項。國務院文件中明確寫到,除了這117項,“另有16項擬取消或下放的行政審批項目是依據有關法律設立的,國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定”。
      去年12月10日,國務院發佈取消和下放68項行政審批事項時,文件中明確寫道:“國發〔2013〕19號中提出的涉及法律的16項行政審批項目,國務院已按照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修改了相關法律,現一併予以公佈。”
      於是,此次公佈的事項不是68項而是82項(除去兩項保密項目)。“去年5月到12月,這16個項目晚了7個月發佈,就是為了經過修法的程序。”王滿傳說。
      以大家所熟知的工商登記制度改革為例。工商登記涉及的前置審批共有200多項,其中100多項前置審批是有法律依據的。如果要取消這些事項或將這些事項改為後置審批事項,必須修改相關的法律。為此,今年3月1日開始在全國實施的工商登記制度改革,其中前置審批改後置審批這項改革到了8月才推開。“這中間的5個月除了要逐項研究清理外,也是給修訂部分法律法規留出時間。這最直接地體現了改革要在法律的框架內進行,也即李克強總理強調的‘法無授權不可為’。”
      中國行政法學研究會會長、中國政法大學教授馬懷德也表示,本屆政府在大刀闊斧推進審批制度改革的同時,堅持依法行政,善於運用法治思維和法治方式推進改革。不僅取消了一些審批事項,而且在推進改革的同時,及時修改相關法規或向全國人大提請修改相關法律。
      三張清單是實現法治政府的重要途徑
      簡政放權一直被認為是政府改革的先手棋,但其實也是依法行政的必要前提。
      在清華大學法學院公法研究中心主任餘凌雲教授看來,簡政放權是政府職能的一次調整。要建立法治政府,首要的是明晰政府的責任與權力。責權明晰了,才能更好地行政,才能依法行政。
      今年9月,李克強總理在夏季達沃斯峰會開幕式上詳解了“三張清單”——政府要拿出“權力清單”,明確政府該做什麼,做到“法無授權不可為”;給出“負面清單”,明確企業不該乾什麼,做到“法無禁止皆可為”;理出“責任清單”,明確政府該怎麼管市場,做到“法定責任必須為”。
      這進一步闡釋了政府的責權邊界。在王滿傳看來,這三張清單,與十八屆四中全會建設法治政府的理念一脈相承。他說,四中全會決定提出了推進五個“法定化”,即政府的組織、職能、權限、程序、責任的法定化。權限法定,法治政府首要的是對行政權力的規範,劃定一個邊界,給行政權力打造一個法律制度的籠子。責任法定,政府的責任,要通過法律的形式固定下來。從這個意義上來說,李克強總理提出的三張清單,也是建設法治政府的重要途徑。
      “對地方政府部門責權利的規定主要依據的是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,就目前來看,法律規定還比較寬泛。下一步應該完善法律,進一步明晰各級地方政府責任權力。”王滿傳說。
      簡政放權依法進行,意義深遠,一方面是建設法治政府的必然要求,另一方面,為改革的順利進行提供法律保障。王滿傳教授是對國務院“取消和下放行政審批事項”政策措施落實情況進行第三方評估小組的成員。在評估中,他們也聽到了一些疑慮。“比如有些行政審批制度的改革涉及到法律的調整。不少人擔心,法律沒改,哪一天(這些審批事項)會不會又恢復了?一些企業表示,法律不改,心裡沒底!因此修訂法律再推進改革,不只是依據法定程序,依法行政的問題,也給這些企業吃了顆定心丸。將更有利於推進改革措施的落實。”
      餘凌雲認為,改革開放30多年來,相當一部分改革是在法律之外進行的,這樣做問題很多。簡政放權是政府自身的改革。改革就是變法。因此改革必須在法治的框架內進行。他曾瞭解過香港改革的程序。“香港的改革是先在立法機關進行辯論,要不要改革?要改的話,會牽扯哪些方面?改革後會遇到哪些問題?在對這些問題充分討論的基礎上,征求市民意見。在充分民主後,才會進行法律規則的改變。規則的改變是個立法、修法的過程,在這一過程中,把變革思想融入到法律中,讓法律體現人民的意志。然後再通過貫徹法律,來推進改革。”
      王滿傳也表示,簡政放權也經常遇到法律問題,主要的法律修改了,其他相關法律規定也要及時修改。比如工商行政登記制度改革有一項規定“公司註冊資本實繳登記制改為認繳登記制”,並由此取消了驗資程序。但有人反映辦印刷企業還要驗資,因為《印刷業管理條例》的相關條款要求驗資。可見相關法律的修改也很重要。
      多位專家表示,四中全會的重大意義在於釐清了改革與法的關係,明確改革必須依法進行。
      清理紅頭文件是下一步簡政放權重點
      王滿傳算過一筆賬,前十年國務院各部門取消下放了2400多項審批事項,接近原有審批事項總量的70%。本屆政府在此基礎上進一步取消下放行政審批等事項,力度大、進展快,有的國務院部門保留的審批事項只有三四項了。“但為什麼一些老百姓感受不深?這是因為很多與老百姓密切相關的行政審批事項在地方。因此,下一步各地取消和下放行政審批事項應該是簡政放權的重點。其中,清理紅頭文件是個關鍵。”
      他解釋,行政審批分為行政許可審批、非行政許可審批兩類。前者的設定要經過法律的授權,後者原則上適用於政府內部管理,不針對公民、法人、社會組織等市場、社會主體。一些地方政府部門沒有法定權力設立行政許可審批事項,但是以紅頭文件形式設定審批,實質上也是行政審批,這類審批如果沒有法律依據,必須取消。
      去年國務院曾專門發文強調嚴格控制新設行政許可。通知中說,“設定行政許可,對人民群眾生產、生活影響很大,必須從嚴控制。今後起草法律草案、行政法規草案一般不新設行政許可,確需新設的,必須嚴格遵守行政許可法的規定,嚴格設定標準。” 目的是為了“切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增。”
      “李克強總理提出用一年的時間將非行政許可取消掉。”王滿傳說,“如果是政府內部管理需要的,就作為政府內部審批事項;如果不是,又於法無據,就必須清理掉。”(潘圓)  (原標題:國務院取消下放行政審批事項為何會有“時間差”)
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